Історія справи

Постанова ВАСУ від 11.04.2014 року у справі №800/179/14

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 квітня 2014 року м. Київ справа № 800/179/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді Єрьоміна А.В.,

суддів Зайцева М.П.,

Кравцова О.В.,

Швеця В.В.,

Юрченко В.П.

секретар судового засідання Щавінська С.В.

за участю:

представника відповідача Лаптієва А.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_5 до Верховної Ради України про визнання незаконною та скасування Постанови Верховної Ради України від 23 лютого 2014 року «Про внесення змін до Постанови Верховної Ради України «Про обрання суддів» № 4048 - VI від 17 листопада 2011 року», -

ВСТАНОВИВ:

19 березня 2014 року ОСОБА_5 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом до Верховної Ради України про визнання незаконною та скасування постанови від 23 лютого 2014 року «Про внесення змін до постанови Верховної Ради України «Про обрання суддів» № 4048-VI від 17 листопада 2011 року». На обґрунтування позовних вимог зазначено, що постановою Верховної Ради України від 2 грудня 2010 року № 2759-VI «Про обрання суддів» його обрано на посаду судді безстроково, постановою Верховної Ради України від 17 листопада 2011 року № 4048-VI «Про обрання суддів» - на посаду судді Вищого адміністративного суду України. Постановою Верховної Ради України від 23 лютого 2014 року «Про внесення змін до постанови Верховної Ради України «Про обрання суддів» № 4048-VI від 17 листопада 2011 року» внесено зміни, а саме виключено слова «Вищого адміністративного суду України ОСОБА_5». Позивач зазначає, що в зв'язку з прийняттям цієї постанови його фактично виключено із суддівського складу ВАС України так, ніби він взагалі не працював у цьому суді. Позивач вважає вказану постанову незаконною, оскільки згідно з частиною першою статті 216 Регламенту Верховної Ради України звільнення з посад суддів Конституційного Суду України та суддів, обраних безстроково, здійснюється відповідно до частин п'ятої, шостої статті 126 Конституції України, статті 23 Закону України «Про Конституційний Суд України» та Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Відповідно до положень частини першої статті 52 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» судді, який обіймає посаду безстроково, гарантується перебування на посаді судді до досягнення ним 65-ти років, за винятком випадків звільнення з посади або відставки судді відповідно до цього Закону. Загальні умови звільнення судді з посади передбачено статтею 100 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до якої суддя суду загальної юрисдикції звільняється з посади органом, який його обрав або призначив виключно з підстав, передбачених частиною п'ятою статті 126 Конституції України за поданням Вищої ради юстиції. Позивач зазначає про відсутність такого подання, а також порушення відповідачем процедури розгляду питання, оскільки прийняттю постанови повинна була передувати доповідь Голови або члена Вищої ради юстиції.

Крім того, позивач зазначає, що його права порушені шляхом не надання можливості бути присутнім при прийнятті рішення, надавати пояснення, ставити питання учасникам засідання, висловлювати заперечення, заявляти клопотання та відводи. ОСОБА_5 також зазначає, що постанова Верховної Ради України «Про обрання суддів» № 4048-VI від 17 листопада 2011 року фактично виконана, а тому втратила свою дію після вступу на посаду судді ВАС України.

Відповідач надав письмові заперечення, в яких позовні вимоги не визнав у повному обсязі, зазначивши, що за період перебування ОСОБА_5 на адміністративній посаді голови ВАС України не відбулись позитивні зміни у здійсненні адміністративного судочинства, не відбулось забезпечення повноцінного функціонування очолюваної ним судової установи, що обумовлено неналежним виконання своїх посадових обов'язків та адміністративних повноважень. Крім того, з посиланням на рішення Конституційного Суду України від 07.05.2002 р. № 8рп/2002 (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб органів виконавчої влади), зазначено, що при прийнятті Верховною Радою України резолюції недовіри, відповідна оцінка діяльності певних посадових осіб може стосуватись як законності їх дій, так і мати політичний характер. Суб'єктами конституційної відповідальності можуть бути й інші учасники конституційно-правових відносин. Відповідач зазначає, що згідно цього рішення, не виключається можливість оскарження до судів загальної юрисдикції актів Президента України або постанов Верховної Ради індивідуального характеру з питань призначення на посади чи звільнення з посад стосовно їх законності, за винятком положень тих актів, які є наслідком конституційно-політичної відповідальності (статті 115, 122 Конституції України). Відповідач наголошує на тому, що позивач має нести конституційно-правову відповідальність перед Верховною Радою України та народом України, а прийнята спірна постанова є наслідком реалізації відповідачем законодавчої влади, а тому, є об'єктом судового конституційного контролю.

Відповідач просив відмовити у частині позовних вимог ОСОБА_5 до Верховної Ради України щодо визнання незаконною постанови від 23 лютого 2014 р. № 768-VII «Про внесення змін до постанови Верховної Ради України «Про обрання суддів» № 4048-VI від 17 листопада 2011 року», та закрити провадження у частині позовних вимог щодо конституційності постанови № 768-VII у зв'язку з тим, що такі вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

В судове засідання позивач не з'явився, надавши суду клопотання про розгляд справи у його відсутність. В судовому засіданні представник відповідача підтримав заперечення проти позовних вимог.

Колегія суддів, заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи,приходить до висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими, а тому підлягають задоволенню з таких підстав.

Щодо підсудності вказаної справи Вищому адміністративному суду України, суд зазначає, що відповідно до частини четвертої статті 18 КАС України, Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Частиною другою статті 171-1 цього кодексу визначено, що акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, а також рішення, дії чи бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України оскаржуються до Вищого адміністративного суду України. Частиною другою статті 46 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI встановлено, що актами Верховної Ради є закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви. Статтею 171-1 КАС України встановлені особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, і передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.

Тобто, позовна заява ОСОБА_5 є адміністративним позовом, який підлягає розгляду Вищим адміністративним судом України.

В рішенні Конституційного Суду України від 07.05.2002 р. № 8рп/2002 (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) зазначено, що здійснення судочинства Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції щодо актів Президента України та Верховної Ради України з питань призначення чи звільнення посадових осіб означає розгляд справ щодо конституційності зазначених актів у формі конституційного судочинства, а щодо їх законності - судами загальної юрисдикції у формі відповідного судочинства (частина третя статті 124). Підсудність справ такої категорії та особливості процедури їх розгляду судами загальної юрисдикції відповідного рівня підлягає визначенню процесуальним законом.

За змістом позову ОСОБА_5 вбачається, що ним оспорюється законність прийнятої спірної постанови, а не її конституційність.

Правильність визначення юрисдикційної належності даного спору Вищому адміністративному суду України зазначена в рішенні Європейського суду з прав людини по справі «Олександр Волков проти України», а саме, у контексті порушення п.1 ст. 6 Конвенції Європейський суд прийшов до висновку, що перегляд ВАСУ рішення про звільнення заявника не був достатнім та не забезпечив виправлення допущених порушень, оскільки ВАСУ не розглянув з належною ретельністю важливі аргументи заявника, зокрема щодо відсутності безсторонності членів ВРЮ та парламентського комітету; не оцінив доводів заявника щодо незаконності процедури голосування у ВРУ, розтлумачивши їх які такі, що мають бути розглянуті Конституційним Судом України (щодо процедури прийняття рішення).

Оцінюючи законність постанови Верховної Ради України «Про внесення змін до постанови Верховної Ради України «Про обрання суддів» № 4048-VI від 17 листопада 2011 року» № 768-VII від 23 лютого 2014 р. суд встановив наступні факти та відповідні їм правовідносини.

Постановою Верховної Ради України від 2 грудня 2010 р. № 2759-VI ОСОБА_5 обрано безстроково на посаду судді Дніпропетровського апеляційного господарського суду.

Постановою Верховної Ради України від 17 листопада 2011 року № 4048-VI «Про обрання суддів» -ОСОБА_5 обраний на посаду судді Вищого адміністративного суду України.

З трудової книжки позивача вбачається, що на підставі наказу від 21.11.2011 р. № 164-К його звільнено з посади судді Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду 21.11.2011 р. в зв'язку з обранням суддею Вищого адміністративного суду України. (запис № 26).

Рішенням Вищої ради юстиції від 30 листопада 2011 року № 843/0/15-11 ОСОБА_5 призначений на посаду голови Вищого адміністративного суду України.

23 лютого 2014 року Верховною Радою України прийнято постанову «Про внесення змін до постанови Верховної Ради України «Про обрання суддів» № 4048-VI від 17 листопада 2011 року», якою в постанові № 4048-VI виключено слова «Вищого адміністративного суду України ОСОБА_5».

Суд зазначає, що з прийняттям спірної постанови позивач фактично звільнений з посади судді Вищого адміністративного суду України. Судом також встановлено, що при прийнятті вказаної постанови ОСОБА_5 не направляв будь-які заяви або клопотання про його призначення, переведення, або звільнення з посади.

Колегія суддів погоджується з доводами позивача про незаконність прийнятої постанови, зазначаючи наступне.

Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу, закони приймаються на її основі і повинні відповідати їй (стаття 1, частини перша друга статті 8 Конституції України).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, - органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Процедура призначення, звільнення та переведення судді встановлена Конституцією України, Законом України «Про Вищу раду юстиції», «;Про судоустрій і статус суддів», Законом України «Про Регламент Верховної Ради України».

Частиною п'ятою статті 126 Конституції України встановлено, що суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі:

1) закінчення строку, на який його обрано чи призначено;

2) досягнення суддею шістдесяти п'яти років;

3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;

4) порушення суддею вимог щодо несумісності;

5) порушення суддею присяги;

6) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

7) припинення його громадянства;

8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим;

9) подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

В Україні діє Вища рада юстиції, до відання якої належить внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад (ч.1 п.1 ст. 131 Конституції України).

Статтею 100 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що суддя суду загальної юрисдикції звільняється з посади органом, який його обрав або призначив, виключно з підстав, передбачених частиною п'ятою статті 126 Конституції України, за поданням Вищої ради юстиції.

Відповідачем не спростовано факт, що спірна постанова приймалась без будь-якого подання Вищої ради юстиції та дотримання порядку переведення або звільнення судді.

Порядок розгляду питань про переведення судді, обраного безстроково до іншого суду Верховною Радою України та звільнення з посад суддів Конституційного Суду України та суддів, обраних безстроково здійснюється з дотриманням порядку, встановленого Законом України «Про судоустрій і статус суддів» та Регламентом (ст.ст. 215, 216 Регламенту про Верховну Раду України). Відповідач не надав суду доказів про дотримання встановленого порядку та процедури розгляду питання при прийнятті спірної постанови.

В пояснювальній записці та в наданих суду поясненнях представника відповідача зазначено підставу для прийняття спірної постанови, а саме, що за період перебування на адміністративній посаді голови Вищого адміністративного суду України ОСОБА_5, позитивні зміни у здійсненні адміністративного судочинства не відбулися, що обумовлено у першу чергу, неналежним виконанням головою суду своїх посадових обов'язків та адміністративних повноважень, оскільки не відбулося забезпечення повноцінного функціонування очолюваної ним судової установи, та прийняття постанови забезпечить реалізацію Верховною Радою України, повноважень визначених Основним Законом України.

Колегія суддів зауважує, що невиконання позивачем адміністративних повноважень голови ВАС України не може бути підставою для виключення з постанови Верховної Ради України від 17 листопада 2011 року слів про його призначення на посаду судді ВАС України (тобто фактично скасування призначення ОСОБА_5 на посаду судді ВАС України), а могли би бути підставою для розгляду питання про звільнення з адміністративної посади голови суду органом, який його призначив.

Відповідач не надав суду доказів про невиконання ОСОБА_5 обов'язків як голови суду встановлених статтею 34 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Відповідач стверджує, що ОСОБА_5 має нести конституційно-правову відповідальність, та посилаючись на рішення Конституційного Суду України від 07.05.2002 р. № 8рп/2002 (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) зазначає, що при прийнятті Верховною Радою України резолюції недовіри, відповідна оцінка діяльності певних посадових осіб може стосуватись як законності їх дій, так і мати політичний характер, в даному випадку голови ВАС України.

Суд вважає такі доводи безпідставними, оскільки в цьому рішенні зазначено, що за Конституцією України передбачена політична відповідальність Кабінету Міністрів України (стаття 87, пункт 10 частини першої статті 106, частина четверта статті 115). Припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади Президентом України на підставі пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України або відставка Кабінету Міністрів України у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри згідно зі статтею 87 Конституції України означає, що відповідна оцінка діяльності членів Кабінету Міністрів України та керівників інших центральних органів виконавчої влади може стосуватися як законності їх дій, так і мати політичний характер. Зокрема, відставка Кабінету Міністрів України може бути наслідком політичної відповідальності як результат прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України. Вирішення Конституційним Судом України питань щодо відповідності Конституції України (конституційності) актів Президента України та правових актів Верховної Ради України не виключає можливості оскарження до судів загальної юрисдикції актів Президента України або постанов Верховної Ради України індивідуального характеру з питань призначення на посади чи звільнення з посад стосовно їх законності, за винятком положень тих актів, які є наслідком конституційно-політичної відповідальності (статті 115, 122 та інші Конституції України) посадових осіб.

Тобто, підстави, процедура та наслідки висловлення недовіри, відставки та політичної відповідальності чітко визначені Конституцією та законами України і стосуються виключно посадових осіб органів виконавчої влади (членів Кабінету Міністрів України), посади яких згідно з частиною третьою статті 6 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» є політичними. Стаття 115 Конституції України передбачає процедуру складання Кабінетом Міністрів повноважень перед новообраним Президентом України, а стаття 122 Конституції України регламентує порядок призначення, звільнення та висловлення недовіри Генерального прокурора України.

За змістом принципу поділу державної влади в Україні, визначеного у частині першій статті 6 Конституції України, державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Відповідно до норм Конституції та законів України посада голови суду не є політичною посадою.

Крім того, відповідно до частини третій статті 53 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», - суддя не може належати до політичної партії чи професійної спілки, виявляти прихильність до них, брати участь у політичних акціях, мітингах, страйках.

В рішенні «Олександр Волков проти України» Європейський суд встановив порушення п. 1 ст. 6 Конвенції у зв'язку з відсутністю незалежності та безсторонності розгляду справи заявника парламентом України з огляду на те, що розгляд справи про звільнення судді законодавчим органом слугував надмірній політизації процесу та свідчив про його невідповідність принципу поділу влади.

Крім того, суд погоджується з доводами позивача про порушення його прав на безпосередню участь у процесі прийняття рішення, надання пояснень та доказів на підтвердження певних обставин. Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України, - у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Встановлені критерії прийняття рішення є обов'язковими для органів державної влади, які не дотримано відповідачем.

В рішенні «Олександр Волков проти України» Європейським судом наведена доповідь Комісара з прав людини Ради Європи, в якій зазначено, що незалежність судової системи, що також передбачає незалежність кожного окремого судді, повинна бути захищена як на законодавчому, так і на практичному рівні. Судді не захищені від зовнішнього тиску, в тому числі й політичного. Для усунення тих чинників, які роблять суддів вразливими і послаблюють їхню незалежність, необхідні рішучі дії в кількох напрямках. Влада повинна уважно розглядати будь-які заяви про випадки неприпустимого політичного або іншого втручання в роботу судових органів і забезпечити ефективні засоби правового захисту. Комісар закликає українську владу повною мірою виконувати рекомендації Венеціанської комісії щодо необхідності впорядкувати та уточнити процедури і критерії, пов'язані з призначенням і звільненням суддів, а також застосуванням дисциплінарних заходів. Важливо встановити відповідні гарантії для забезпечення справедливості й виключення ризику політизації під час застосування дисциплінарних процедур. Що стосується процесу призначення кандидатів на суддівські посади, вирішальним має бути їхня кваліфікація та особисті якості.

Комісар підкреслює, що систему призначення суддів слід повністю захистити від неправомірного політичного та іншого впливу певних сторін. Рішення суддів не повинні бути предметом перегляду поза межами звичайної процедури оскарження. Заходи дисциплінарного впливу мають регулюватися чіткими нормами і процедурами, передбаченими в межах самої судової системи, і такими, що не підпадають під політичний або інший неправомірний вплив.

На підставі викладеного, суд приходить до висновку, що спірна постанова є незаконною та підлягає скасуванню.

Приймаючи рішення про визнання незаконною та скасування спірної постанови, суд керується приписами частини п'ятої статті 171-1 КАС України, відповідно до якої Вищий адміністративний суд України за наслідками розгляду справи може визнати акт Верховної Ради України незаконним повністю або в окремій його частині (частина 1) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 162 цього Кодексу (частина 3).

Статтею 162 КАС України визначено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.

На підставі викладеного та керуючись статтями 160, 161, 162, 163, 167, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Позовні вимоги ОСОБА_5 до Верховної Ради України про визнання незаконною та скасування постанови Верховної Ради України задовольнити повністю.

Визнати незаконною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 23 лютого 2014 року «Про внесення змін до Постанови Верховної Ради України «Про обрання суддів» № 4048 - VI від 17 листопада 2011 року».

Постанова підлягає перегляду Верховним Судом України в порядку визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.

Судді: